Si hortum in bibliotheca habes, deerit nihil

seu-vella-lleida.jpgÁdány Tamás, kollégám és barátom gondolatait tesszük közzé a CEU-ügy szabályozása kapcsán:

 

"Katolikus jogászként miért tartom elhibázottnak a felsőoktatási törvény legújabb módosítását?

 

Az egyetemekről a CEU kapcsán ezen a blogon megjelent írás bevezető gondolataiban is szerepel a „social justice warrior” fogalma. Némi cinizmussal megfigyelhető, hogy a jogtudomány képviselői is mutatnak hasonló tüneteket: általában van politikai véleményük és keresik a tudományos igazságot – de utóbbi tevékenység iránti elkötelezettségük miatt többségükben módszertani hibának tartják az előbbivel való feltétel nélküli felcserélését.

A külföldi egyetemek – és azon belül nyilvánvalóan a CEU/KEE – működéséről szóló viták és politikai összecsapások tárgya vagy helyesebben apropója a T/14686 számú törvényjavaslat volt. A javaslat végleges, elfogadott szövege e sorok írásakor kihirdetésre vár, a jogalkotási folyamat érdeminek tekinthető része lezárult. Érdemes tehát most már elméleti jogi szempontból is megnézni, hogy a módosítás milyen szabályozás-technikai kérdéseket vet fel, hiszen tényleges hatása egy kiemelkedő színvonalú felsőoktatási intézményt egyértelműen hátrányosan érint. A politikailag túlhevült légkörre tekintettel fontos leszögeznem, hogy bármely egyetemi munka színvonalának elismerése nem jelenti azt, hogy annak eredményeivel azonosulnék, irányaival mindenben egyetértenék, sőt. A fokozatszerzési eljárásokban szereplő opponensek is vitatkoznak a szerző téziseivel, de értékelik is azok szakmai színvonalát. A vita, a szó szerinti eszmecsere, a nézetek ütköztetése, saját érveim minőségének javítása az ókor óta elismert része a tudományos életnek. A bibliotheca az ismeretek megszerzésének helye, de azokat a vitában felhasználva, a „kertben” tesszük teljessé – ha a kert és a könyvtár megvan, nagy baj már nem lehet. A racionalitás hiánya miatt azonban a szakmai vita elmarad, és a vélemények a hortus nyugalma helyett az utcán hangzanak el.

Felvethetőek lennének kérdések a jogszabály előkészítése során kötelező előzetes hatásvizsgálatról – ennek tartalmát meglehetősen tágan határozza meg a Jogalkotásról szóló törvény 17. §-a és a 12/2016. (IV. 29.) MvM rendelet. Ebben a tekintetben lényeges eltérést vélek felfedezni a szabályozás deklarált célja és a megvalósítás módja között. A javaslat általános indoklása és annak kontextusa szerint az EU-n kívüli országokból származó külföldi felsőoktatási intézmények hazai képzéseire vonatkozó szabályok pontosításra szorulnak, „időszerű nemzetbiztonsági szempontok” miatt – ez utóbbi cél megjelölése a tartalom fényében igencsak fura értelmezéshez vezet. Eszerint nem holmi oktatónak álcázott beszivárgó terroristáktól kívánja megvédeni a jogszabály a nemzet biztonságát, hanem a külföldi egyetem magyarországi képzését, mint olyat tekinti nemzetbiztonsági kockázati tényezőnek. 

A hazai felsőoktatási piac viszonylagos szűkössége miatt a módosító jogszabály általános indoklásában szereplő nemzetbiztonsági megfontolás a fenti értelmezés nélkül, pusztán az áldiplomákra és hamis fokozatokra vonatkoztatva is túlzónak tűnik, de a szabályozás igénye ezzel együtt önmagában nem vitatható. Az egyetemi szabadságot a felsőoktatás megfelelő szabályozása még nem szükségszerűen korlátozza, ha a szabályozásra az egyén és a közösség jogai, az igazság és a közjó határai között kerül sor. Szabályozás szükséges, hiszen az egyetemi világot majmoló, külföldi eredetű vagy azt hirdető, megtévesztő nevű diplomagyárak, vagy álegyetemek valós problémát jelentenek. A CEU/KEE viszont világszerte elismert színvonalú intézmény, diplomagyárnak tekinteni teljességgel abszurd, mi több, sértő. Ha egy törvényi szabályozás személyi hatálya az alanyi körön belül egy ennyire ordító különbséget nem képes legalább megjeleníteni, akkor a szabályozásba valahol biztosan hiba csúszott.

A külföldi egyetem magyarországi, oklevél kiadással járó működése a módosítás hatálybalépése előtt is engedélyköteles tevékenységnek számított. Az engedélyezés a külföldi jogalkalmazás eredményére tekintettel hozott, de egyébként magyar hatósági döntés alapján zajlott, feltételei az alábbiak voltak: az egyetem

– származási országában államilag elismert felsőoktatási intézménynek minősül

– itthoni képzése felsőoktatási fokozatot adó képzésnek felel meg, oklevelestül

– működését az oktatási hivatal engedélyezte

A módosítás ezek közül az első feltételt változtatta meg: a működési engedély kiadását kétoldalú nemzetközi szerződéshez és a származási országban tényleges működéshez köti. Míg a korábbi változat a származási ország jogára bízta a jogi minősítést, addig ezt a minősítést most egy létrejöttében állami–politikai akarathoz kötött nemzetközi szerződés váltaná fel. Tény, hogy enélkül a külföldi tényleges működés megkövetelése és hatósági ellenőrzése önmagában végrehajthatatlan, a Magyar Szuverén hatáskörét túllépő, ún. extraterritoriális jogalkotást eredményezne.

Az egyetemi oktatás elég színes tevékenység ahhoz, hogy esetenként a magyar oktatási hivatal számára kérdéses lehessen a ténylegesség szintje: a tényleges felsőoktatási képzés óratartást jelent, vagy vizsgákat, vagy irányított kutatási tevékenységet, vagy személyes konzultációt vagy szakmai gyakorlatot? Vagy ezek mindegyikét? Mekkora óraszámban? Hány hallgatóval? Hány szemeszteren át? Vagy trimeszteres rendszerben? Alap, mester vagy doktori képzésnek is kell lennie?

Ezeket a kérdéseket praktikusabb a helyben illetékes hatóságok döntésére bízni, és annak eredményét átültetni a magyar döntéshozatalba, még akkor is, ha a hazai, erősen numerikus szemléletű akkreditációs folyamat sok más jogrendszerben idegenül festene. A külföldi akkreditációs folyamat eredményének mérlegelés nélküli figyelembe vétele persze aggályos lehet, mivel a külföldi szabályok lényegesen eltérhetnek a magyar elvárásoktól. A külön nemzetközi szerződés követelménye épp ezekben az esetekben lenne helyes: így az akkreditáció intézményét nem ismerő vagy jelentősen máshogy alkalmazó ország egyeteme is folytathatna okleveles képzést Magyarországon.

Az eltérő nemzeti szabályokból fakadó helyzetet azonban a módosítás előtti magyar jogszabály már orvosolta, nemzetközi szerződés és exterritorialitás nélkül: ha felsőoktatási akkreditációs szervezet szakvéleménye alapján a magyarországi és a székhely szerinti országban érvényes működési és képzési feltételek jelentősen eltérnek, a működési engedély megtagadható. Ideális esetben a jelentős eltérés tartalmi kérdés. Az Egyesült Államok jogában például az egyébként jellemzően önkéntes akkreditáció tagállami hatáskör, az akkreditált intézmények nyilvántartása ugyanakkor szövetségi szinten is megjelenik. Ad absurdum, a szövetségi szint erősen korlátozott hatásköreinek léte is értelmezhető jelentős eltérésként, de az eltérés tartalmilag mégis irreleváns, hiszen a vizsgált minőségi feltételrendszerek egymáshoz hasonlatosak. Nemzetközi szerződés kötése ebben az esetben tehát tartalmilag felesleges.

A „felesleges” azonban nem feltétlenül „tiltott” is. Vajon lehetséges-e államközi szerződést kötni az Egyesült Államokkal ebben a kérdésben? Mivel a szabályozási tárgykör tagállami, de a szerződéskötési hatáskör szövetségi hatáskör, már egy ilyen szerződés de iure lehetősége is erősen kérdéses: az amerikai alkotmány szerint a tagállamok csak szövetségi engedéllyel köthetnek nemzetközi szerződést, de az már bizonytalan, hogy ez előzetes vagy utólagos jóváhagyást jelent, és az sem egyértelmű, hogy tárgyalhatnak-e szerződéskötésről közvetlenül külföldi hatalmakkal. (Clark v Allen 331 US 503 [1947]). Szerződéskötési kompetenciára vonatkozó alkotmányos norma megsértésével kötött nemzetközi szerződés viszont érvénytelen (Szerződések jogáról szóló 1969. évi bécsi egyezmény, 46. cikk). Mi történne tehát abban a fiktív esetben, ha egy lelkes, de magas rangú tisztviselő a State Department-ből megkötné a washingtoni magyar nagykövettel a megkívánt szerződést, ennek alapján a magyar hatóság kiadná az engedélyt, majd a kötelezettségvállalásról kiderül, hogy a nemzetközi szerződések joga szerint érvénytelen? Erre az érvénytelenségre Magyarország nem hivatkozhatna, mert nem mi vállaltuk hibásan a szerződés kötelező erejét.

A nemzetközi szerződés de facto lehetőségét a rendelkezésre álló idő teszi erősen kétségessé. A Jogalkotásról szóló törvény 2. § (3) szerint „A jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell megállapítani, hogy elegendő idő álljon rendelkezésre a jogszabály alkalmazására való felkészülésre.” A módosítás hatálybalépése 2017. szeptember 1, az akkor hatályba lépő feltételek teljesítésének határideje 2018. február 15. A magyar oktatási rendszer sajnos hozzászokott a hasonló hirtelenségű változásokhoz, 1993 óta a mindenkori felsőoktatási törvény ritkán maradt változatlan formában hatályban két akadémiai éven keresztül. Mindenesetre a tanév végén szembesülni egy következő tanév elejétől érvényesülő szabállyal legalábbis meglepő.

Egy nemzetközi szerződés megkötése ugyanakkor közismerten időigényes folyamat: a szöveg kidolgozása és a kötelezettségvállalási szakasz külön-külön is több hónapot vesz igénybe. A fenti amerikai alkotmányjogi helyzet miatt már a megfelelő tárgyalópartner azonosítása sem egyszerű. A kötelezettségvállalás önmagában több hónapos folyamat, hiszen a kormányzati szintű aláírás után még a két törvényhozásnak is döntést kell hoznia a kötelezettségvállalásról, ezt követheti csak a szerződés kötelező erejének elismerése, amit az új Nftv. módosítás feltételül szabott. Ha a szöveg már most készen állna az aláírásra, akkor talán lenne esély arra, hogy a 2018. február 15-i határidő tartható legyen. E feltétel teljesítésének esélye elhanyagolható.

Tiltó norma helyett egy tevékenység teljesíthetetlen feltételekhez kötése jogszabályi előírásként, több mint normatív irracionalitás és cinizmus, ezért ezzel a konkrét ügytől függetlenül, általános jogi, jogbiztonsági aggályaim miatt nem tudok egyetérteni. Magyarországi oklevél kiadásának és az egyetem / university megnevezés hazai használatának lehetősége ráadásul nem fogja megszüntetni azt a szellemi műhelyet, amit a CEU jelent – már ha valóban ez lenne a mögöttes politikai cél. Attól tartok, hogy a budapesti amerikai-magyar egyetem hiányából fakadó veszteséget e műhelytől független egyetemi polgárok fogjuk már rövid távon is megérezni, kertben és könyvtárban egyaránt.

 

Ádány Tamás Vince

nemzetközi jogász"